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關于廣東江蘇兩省設區的市立法情況考察報告

來源:《河北人大通訊》 2019-04-03 11:08:37

  新立法法賦予所有設區的市地方立法權。截至2018年9月,我省所有設區的市均制定了地方性法規,實現了設區的市地方立法全覆蓋。為進一步提高報批法規審查工作水平,推動我省設區的市地方立法工作,近日,法工委法規三處齊寧霞等一行3人,赴廣東省和江蘇省進行了學習考察。其間,與兩省人大常委會法工委的有關同志進行了深入座談和交流,聽取了兩省設區的市立法工作等有關情況介紹,并實地調研了珠海、南京等設區的市。通過本次學習考察,我們解放了思想,開闊了視野,受到了啟發,學到了經驗。

  一、關于兩省設區的市立法簡要情況

  (一)基本情況。廣東省享有立法權的地級市21個,其中新賦權市17個。為適應工作需要,法工委增設法規審查指導處,編制6人。截至目前,已批準新賦權市法規71件,其中,實體性法規52件,程序性法規17件,修改法規2件。

  江蘇省享有立法權的設區的市13個,其中新賦權市9個。截至目前,已批準新賦權市法規62件,其中實體性法規54件,程序性法規8件。

  珠海市1996年被賦予經濟特區立法權,2000年被賦予較大的市立法權。因此,珠海市同時擁有經濟特區立法權和設區的市立法權。截至目前,共制定地方性法規97件,其中,已廢止33件,現行有效64件。

  深圳市1981被賦予經濟特區立法權,2000年被賦予較大的市立法權。深圳市同時擁有經濟特區立法權和設區的市立法權。截至目前,共制定地方性法規220多件,現行有效162件。

  (二)機構人員配置。廣東省人大常委會將地方立法機構人員配置作為評價考核各市地方立法工作的硬性指標,要求各地市人員配置必須達到8-10人,否則不予以賦權。目前,珠海市人大常委會法工委實際工作人員13人。其中,辦公室、法規科、備案審查科設行政編制6人,地方立法研究中心設事業編制5人,從律師事務所購買服務即勞動派遣2人。

  (三)審查方式。為確保各市制定出臺的法規質量,廣東省明確規定,各地市每年報請省人大常委會批準的地方性法規案原則上不超過兩部,一般都需要經過市人大常委會三次審議后才能交付表決。同時,廣東省人大常委會對各地市地方立法工作實行了全程跟蹤指導,嚴把“四關”。即立項關、論證關(一審后省人大組織專家論證)、征求意見關(二審后省人大發函征求省直部門意見)、批準關。

  二、關于設區的市地方立法中存在的主要問題

  考察中,兩省人大常委會法工委的同志分別介紹了他們在法規審查中發現的設區的市立法中存在的突出問題,這些問題在我省設區的市法規中亦有體現。歸納起來有:一是盲目追求立法體例大而全、小而全,照抄照搬上位法較多的現象仍然存在;二是立法目的不夠明確,還存在希望通過一部法規解決該領域所有問題的傾向;三是條例名稱與內容不符、章節名稱與內容不符、適用范圍與內容不符和所列立法原則在法規中沒有體現;四是法規內容邏輯混亂,前后內容不一致;五是法律責任設定不合理,禁止性、義務性規定與法律責任的規定條文不能前后對應;六是法言法語使用不規范,對相關概念的界定前后不一致等。

  三、兩點啟示

  立法法修改后,我省所有設區的市獲得立法權,報批法規審查工作面臨主體增加、數量增多、力量不足、經驗缺乏的新情況,我們要抓住關鍵環節,突出審查重點,加強對設區的市立法工作指導,切實提高設區的市地方立法的質量與水平。

  (一)加強立項指導。立法選項是地方立法的首要環節,是把控好立法質量的“第一關”。我們要堅持“把控權限、突出特色、急需先立”的原則,從法規立項源頭上指導各市科學選擇立法項目。一是堅持依法立法,把控好立法權限。立法項目選擇不能突破“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”這個界限。對于一些爭議較大、難以把握的法規項目,則需向全國人大常委會法工委請示報告。二是堅持地方特色。地方特色是法規的生命力。各市要針對本地特有的問題,選擇法律關系相對單一的事項,特別是沒有上位法依據的事項進行創制性立法,有幾條立幾條,不貪大求全,使條例真正能接上“地氣”,突出本地特色。三是堅持問題導向,急需先立。聚焦關系改革發展穩定大局、群眾切身利益和社會普遍關注的事項;多探索一事一法,“小切口”插入,從本地實際需要出發選擇項目,不能為立法而立法。

  (二)突出審查重點。為切實維護法制統一,增強審查工作實效,著重圍繞法規的合法性、規范性提出意見。同時,充分考慮各地工作實際,兼顧創新性、操作性,使設區的市地方性法規合法、合理,有特色、可操作。1.在合法性方面,主要圍繞準確界定相關部門職責、準確實施國家和省法律法規、嚴格依法設置法律責任等方面提出意見。2.在規范性方面,主要是圍繞規范法規名稱、規范章節設置和體例編排、規范法規用語等規范立法技術方面提出意見。3.在創新性方面,強調在嚴格依法的前提下,充分體現本地特色,根據本地實際作出創新規定。4.在可操作性方面,強調多作補充性規定,不抄搬上位法規定;多作明確性規定,不作模糊性規定;多作實施性規定,不作倡導性規定。

  (作者單位:省人大常委會法工委法規三處 齊寧霞 郭樹兵 董良)

責任編輯:趙文強
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